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生态文明建设
新《环评法》政策解读及对企业的影响
贵阳市地方志编纂委员会办公室 http://zb.gygov.gov.cn | 更新时间:2016-09-22 11:25 | 来源:市生态文明委
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  导读:7月2日,中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了对《中华人民共和国环境影响评价法》(简称“《环评法》”)所作的修改,自2016年9月1日起施行。本文将分析《环评法》修订原因,对比解读新旧《环评法》,对新《环评法》提出建议以及其对企业的影响。
  2015年1月1日,新修订的《环境保护法》开始实施,新法确定的按日连续处罚、查封扣押、限产停产、信息公开等规定将“重拳”指向排污企业。环评作为环境把关的第一道关口,其重要性愈发凸显。
  但多年来,无数项目都做了环评,报告也都通过了,我国的环境问题却日益严重。早在2011年,康菲公司渤海漏油事件被查出其环评报告有问题,就引发了业界对我国环评过程中存在问题的讨论。实际上,自2003年以《环境影响评价法》(环评法)出台为标志的环评制度实施以来,整个环评体制存在的问题就一直被各方所热议。目前,我国环境承载能力已接近上限,工业污染问题必将是新常态下环保工作的重中之重,加强环评工作势在必行。
  《环评法》修订的原因
  环境是典型的公共产品,无人能“独善其身”。保护生态环境,事先的规划符合环保要求才是源头治本之策。规范这一领域的法律,是2003年实施的《中华人民共和国环境影响评价法》(下称“环评法”)。2015年1月1日,修改后的环保法实施,这让已运行了12年的环评法更加需要与时俱进,修法之声日隆。对于《环评法》修订,有如下几个原因:
  1. 环评不到位,工程仍上马,利益根源在哪儿
  我国目前建设项目存在的问题主要集中在建设项目环境影响评价方面:未批先建、擅自变更等环评违法违规行为大量存在,环评服务市场“红顶中介”现象突出,环评机构资质审批存在“花钱办证”情况,把关不严、批而不管、越权审批……
  问题的根源在哪儿?中国环科院研究员赵章元分析指出:一是利益,现在的环评制度规定,费用由企业直接支付给环评机构,这就有很大的弹性,企业可以多给也可以少给。企业抓住这点,可能会多给环评机构一些钱,再通过私下交易,环评也就很容易通过。二是一些政府部门不作为,不愿意加强环评监管,抱有“多一事不如少一事”的心态。同时,某些当地政府也存在地方保护行为,为了保障企业纳税,增加财政收入,在地方纳税大户出现环境违法等问题时,也不会严格管理。
  对此,中国政法大学环境法学教授曹明德认为:“一方面环评机构作为事业单位,基本都隶属于各地环保局,跟环保部门有着千丝万缕的联系。而另一方面,由于建设项目的业主单位是委托方,导致环评工作的埋单人事实上是企业或项目业主。因此,大多数环评项目基本都会顺利通过也就不足为奇了。”
  2. 环评法允许“先建后报”,与环保法相冲突
  我国的环境影响评价工作起步于1979年,当时颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》中就已纳入了该内容。《中华人民共和国环境影响评价法》正式施行于2003年9月1日。
  环境评价,是规划或者建设项目的前置性审批条件。作为项目上马的一个门槛,它通过不让污染企业通过环评的方式,阻止其进入市场运营。“预防为主、源头控制”是其核心精髓和基本功能。
  国家环保局(环保部前身)首任局长曲格平曾直言:“环保部真正的、最大的权力是环评,因为项目环评这一关过不了,后面什么手续都办不了。”
  2015年3月,全国两会上,全国人大代表吴青提出,环保法都已经修改了,环评法中有些内容直接与其发生冲突,必须修改。修改后的环保法增设“政策环评”制度,极大地扩大了环评范围,而环评法对环评范围的规定与环保法相冲突。此外,修改后的环保法规定了建设项目防治污染设施应当符合已批准的环评文件,而环评法允许“先建后报”的规定,显然与修改后的环保法相冲突。
  有业内人士表示,修改后的环保法规定,除涉及国家秘密和商业机密外,应当全文公开环境影响评价报告书,而环评法仅规定建设单位在报批环评报告前应举行听证会等,对审批机关是否应公开环评报告全文并无规定。因此,环评法在环评报告公开方面缺乏与环保法对接的条文。此外,环评法仅规定建设单位在对建设项目性质、规模、防治污染设施等进行重大变动后需要重新报批环境影响评价,而无需符合此前首次批准的环评文件。这变相允许了建设单位先建后报,与新环保法有明显的矛盾冲突。
  3.环评过程缺乏第三方监督,应修法补漏
  “应该把环评审批权交给大众。” 中国政法大学环境法学教授曹明德认为,环评法若修改,应该让有公信力的第三方机构独立开展环评工作,而不是由主管他们的环保部门来批准报告和审批环评。“环评法应全面修改有关公众参与的条文,充分扩大公众对环评程序的参与范围、监督范围,以及环评报告的公开范围,以符合现行环保法律体系的发展趋势。”吴青、曹明德等均建议。环保项目“自然大学”的联合发起人冯永峰强调,“公众的参与不够,会给未来埋下很多隐患。”他认为,公众参与是环评工作中最关键、最核心的一环,环评法的修改应该首先考虑。
  “环评过程缺乏公众监督,缺乏开放透明,也是环评可以随意造假的原因之一。因此,应当大力鼓励当地公众、民间环保组织和环保志愿者参与到一些建设项目的前期论证中。”北京大学教授张世秋认为。
  新旧《环评法》对比解读
  通过对修改内容进行了梳理,发现主要有以下对比:
  1. 环评审批不再作为核准的前置条件
  修改前的《环评法》第二十五条规定:“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的,该项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设。”而此次《环评法》修改将其中“该项目审批部门不得批准其建设”删去,可见环评审批可以与项目审批同时进行,环评审批不再作为项目审批核准的前置条件。这也是对《环境保护法》第十九条第二款:“未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施;未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设”的响应。
  2. 将环境影响登记表审批改为备案
  修改前的《环评法》第二十二条第三款规定,审批部门应当自收到环境影响登记表之日起十五日内,作出审批决定并书面通知建设单位。而修改后的《环评法》规定:“国家对环境影响登记表实行备案管理”。环境影响登记表不再审批,而相应的未进行备案的处罚是怎样呢?修改后的《环评法》第三十条第三款专门对此作出规定“建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的,由县级以上环境保护行政主管部门责令备案,处五万元以下的罚款”,区别于环境影响报告书、报告表未经审批的处罚。
  3. 环评未批先建取消限期补办手续
  《环境保护法》第六十一条规定:“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设,处以罚款,并可以责令恢复原状。”这是对原《环评法》中限期补办环评的调整。
  修改后的《环评法》第三十一条第一款规定:“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表,或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表,擅自开工建设的,由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设,根据违法情节和危害后果,处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款,并可以责令恢复原状;对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。”这是对《环境保护法》的响应和细化。未批先建的建设单位不再有“由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,限期补办手续”的机会。
  4. 未批先建由县级以上环保部门处罚
  修改后的《环评法》第三十一条第一款规定,未批先建的由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设,根据违法情节和危害后果处以罚款,并可以责令恢复原状。这是对《环境保护法》第六十一条规定的细化,将其中的“负有环境保护监督管理职责的部门”明确为“县级以上环境保护行政主管部门”。而这更是对原《环评法》中“由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令……”规定的重大修改,化解环保部门(并非环评审批部门)发现未批先建情况而无权处罚的尴尬。
  5. 未批先建罚款与项目总投资额挂钩
  修改前的《环评法》第三十一条第一款规定:“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件,或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件,擅自开工建设的,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,限期补办手续;逾期不补办手续的,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。”
  修改后的《环评法》规定,对未批先建的建设项目不再是“可以处五万元以上二十万元以下的罚款”,而是根据违法情节和危害后果,“处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款,并可以责令恢复原状”。处罚建设项目未批先建,不再大小建设项目都依照一个处罚区间,而是要根据具体的建设项目情况,以此加强对重大建设项目未批先建的处罚力度。
  此处值得注意的是“并可以责令恢复原状”,恢复原状重在对已造成的环境影响进行修复,而不是简单的“一罚了之”。也就是说,除了被责令停止建设、处以罚款之外还可能被责令恢复原状。在停止建设期间,建设单位不仅仅要缴纳罚款、办理环评手续才能开工,可能还需要采取恢复原状的措施。然而恢复原状对于已开工的建设项目而言,经济损失无疑是巨大的,也可能面临着建设资源的浪费。因此,环保部门在处理此类案件时,应当在保护环境的前提下权衡,谨慎作出责令恢复原状的决定。
  对新《环评法》的建议
  通过对新《环评法》进行对比解读,对新《环评法》有如下几点建议:
  1.简政放权当需加强后续监管,宽进必须真正落实严出
  “环评审批不再作为核准的前置条件、将环境影响登记表审批改为备案。”这些修订重在简政放权。为避免简政放权后可能出现的各种问题,必须加强事后监管和环评后监督的体系。建设项目运行期间必须严格落实执法,及时查处“三同时”违法行为,威慑环评蒙混过关的企图。必须在环评中明确对后续环境信息公开的要求,并严格执行。在信息公开、透明的前提下,用社会监督推动严格监管。
  2.规范落实切实有效的公众参与
  公众参与是公众与企业,公众与政策规划决定者之间的博弈。有效的公众参与不是简单做几份调查问卷就能解决,对于重污染、高风险、争议大的项目,需要一个从社区会议到环评听证的完整流程,来保证利益方知情参与。在利益博弈和补偿妥协的过程中,让企业成为责任主体,政府居中衡平各方利益。落实公众参与,不但能够让环评更加公平、公正,同时也可以通过公众的参与和监督,有力提高环评质量。
  新《环评法》对企业的影响
  新《环评法》来了,涉环评的企业切不可掉以轻心。环评审批不再作为项目核准前置条件,并不意味着环评不需要审批。因为限期补办环评手续已被取消,建设单位在开工建设之前一定要完成环评手续,否则将可能面临被责令停止建设和“未批先建”的高额罚款。若建设项目未依法进行环境影响评价,被责令停止建设,而拒不执行的,直接负责的主管人员和其他直接责任人员将可能被移送处以行政拘留。